“Potere, consenso, affari nella nuova tangentopoli” di Ivan Cicconi

Siamo a oltre 17 anni dal primo arresto che diede il via alla stagione delle cosiddette indagini di mani pulite e dunque al disvelamento del cosiddetto sistema di tangentopoli.
Nonostante la gravità ed il volume delle indagini che hanno messo a nudo gli intrecci tra mafia, politica e imprenditoria, poco o nulla è stato fatto per impedire che quel sistema potesse continuare a prosperare.
Su quella storia infatti hanno parlato solo gli atti delle INDAGINI dei magistrati. La POLITICA ha concentrato la propria attenzione ed il suo intervento solo sugli effetti di quegli atti, sollecitando e favorendo un processo di totale rimozione del contenuto, delle cause e dei caratteri del SISTEMA della corruzione.
In questo arco di tempo colpisce soprattutto lo scarto evidente fra la gravità, in qualità e quantità, del sistema della corruzione messo a nudo da quelle indagini e gli interventi messi in atto per incidere sulle cause e su tutti i protagonisti del sistema di tangentopoli.
Dalla primavera del 1994, infatti, con la rimozione dell’oggetto delle indagini di mani pulite e dunque delle cause e dei caratteri strutturali di quel sistema, il confronto e lo scontro è stato solo sui protagonisti delle indagini, sui meriti e soprattutto sulle presunte colpe dei magistrati.
Oggi, con sempre maggiore frequenza, registriamo la denuncia, bi-partisan, della persistenza di quel sistema; tutto, secondo questa generica denuncia, continuerebbe come prima. Non è così e sarebbe un grave errore accreditare l’idea che tutto sia come era prima dell’intervento di Mani pulite.
Cos’era tangentopoli
Dunque che cosa era (e conseguentemente che cosa è oggi) il sistema di Tangentopoli?
Questa, ci pare, la questione rimossa e da riproporre dopo 17 anni dal suo disvelamento.
Il sistema poggiava su due pilastri fondamentali, quello degli imprenditori corruttori e quello dei politici corrotti. La relazione assumeva contorni differenziati a seconda dei contesti ambientali e delle caratteristiche dei protagonisti, ma le risorse che alimentavano la corruzione e gli illeciti nei diversi contesti provenivano comunque tutte dalle casse pubbliche. La possibilità di realizzare la transazione (al di là della tipologia di illecito) presupponeva la disponibilità di denaro pubblico e la possibilità, attraverso la gestione di contratti pubblici (appalti e concessioni) per lavori, servizi e forniture, di orientarne la destinazione.
Insieme ai primi due, però, vi era un terzo pilastro altrettanto fondamentale e indispensabile: quello dei cosiddetti boiardi di stato, il “sistema dei tecnici” (interni ed esterni alla pubblica amministrazione), incaricati della gestione tecnica o amministrativa del contratto e che in questa veste validavano i flussi economici, compresi quelli necessari per garantire la transazione occulta fra le cupola del “sistema delle imprese” e quella del “sistema dei partiti”.
Questi tre pilastri (non a caso definiti da alcuni magistrati il sistema della triangolazione) avevano pesi differenti nei diversi contesti sociali e contrattuali, ma ruoli definiti: dominante quello dei partiti, disponibile o alleato quello delle imprese, di collegamento, intermediazione e supporto quello dei tecnici. Oggi, se i pilastri ci sono ancora, e ovviamente ci sono, il loro peso, il loro ruolo, le loro caratteristiche sono tutt’altro che le stesse.
I cambiamenti strutturali in atto
Il mondo in questi anni è cambiato, sia nel contesto complessivo, sia nella specifica organizzazione delle imprese e delle attività produttive, sia nella conduzione e gestione delle strutture e delle risorse pubbliche, sia nei caratteri della politica e degli stessi partiti.
Da qui una prima tesi principale, tutta da approfondire, ma che mi permetto di proporre perché già sufficientemente dimostrabile: la pratica della corruzione (intesa in senso lato) permea in modo più strutturale e pericoloso la pubblica amministrazione e comunque richiede nuovi e più raffinati paradigmi di indagine e di lettura. In particolare, il reato di corruzione, e cioè il reato che in modo prevalente se non addirittura esclusivo ha caratterizzato le indagini di mani pulite, non è più quello che caratterizza la relazione illecita fra politica e affari e, soprattutto, sono venuti meno i presupposti per la sua contestazione. Proviamo a definire, sia pure in sintesi, alcuni cambiamenti che mi paiono rilevanti per sostenere la tesi proposta.
La produzione post-fordista
Nel sistema produttivo, la frantumazione della piramide della impresa fordista, ci propone ormai un sistema di imprese completamente diverso. L’economia dei servizi, che caratterizza le società capitalistiche avanzate, è alimentata anche da questa frantumazione della piramide: la ristrutturazione si fonda sul “downsiring” (dimagrimento) e l’obbiettivo è l’impresa “lean” (snella). Le attività che per prime vengono isolate ed “esternalizzate” (out-sourcing) sono quelle che non fanno parte del cosiddetto “core-business” dell’azienda.
Ad esempio, i servizi di “manutenzione”, “pulimento”, “ristorazione”, “logistica”, etc. , ma anche la gestione degli stessi “contenitori immobiliari”, da unità o parti della attività o del patrimonio dell’azienda si trasformano in “fornitori” esterni legati da contratti di “appalto” di nuova generazione, dai “global-service” al “facility-management”.
L’esternalizzazione delle attività spesso è solo virtuale, rimanendo queste legate anche fisicamente ai cicli interni (intramuros), ma sono comunque appaltate a soggetti terzi “autonomi” e con contratti di appalto a “tempo determinato”. Tutte le attività diventano autonome e indipendenti e sono tenute insieme da una straordinaria ragnatela di appalti e subappalti.
Se, d’altro canto, l’organizzazione di impresa tende frantumarsi ed a disarticolarsi, la competizione sul fattore lavoro si scarica inevitabilmente sui ragni più piccoli, della ragnatela di ragnatele della impresa post-fordista, alimentando forme di lavoro nero, grigio o comunque irregolare.
Il tratto fondamentale di questo processo è comunque l’illegalità o, più precisamente, la fuga dalle regole (leggi e contratti) che hanno caratterizzato le società capitaliste dell’era fordista e del mondo diviso in due blocchi.
E’ da questa straordinaria frantumazione della struttura produttiva e dai conseguenti processi di precarizzazione del lavoro (e della trasformazione del “lavoro dipendente” in “lavoro appaltato”: autonomo, co.co.co., co.co.pro., interinale, etc.) che si determina anche la crisi del Welfare e le conseguenti politiche neo-liberiste.
Lo Stato post-keynesiano
Se infatti l’appalto diventa la metafora che meglio illustra l’organizzazione della impresapost-fordista, questa stessa relazione contrattuale irrompe in modo massiccio anche nella Pubblica Amministrazione chiamata ad erogare servizi pubblici ai cittadini. Anche in questo caso l’appalto è la metafora che meglio rappresenta il modo d’essere delle Amministrazioni nella gestione delle attività e dei servizi che sono tenute ad erogare ai cittadini. Anche in questo caso, i processi derivanti dalle politiche di privatizzazione e/o liberalizzazione, così come sono state attuate, tendono a scaricare verso il basso la competizione ed a mettere, fra l’altro, in crisi tutte le tutele del lavoro che proprio nell’“appalto pubblico” aveva trovato maggiori e più puntuali risposte, a partire dalla “clausola sociale” dello statuto dei diritti dei lavoratori.
Anche in questo caso i cambiamenti vengono introdotti (o mascherati) da definizioni anglosassoni. Sempre più di frequente il tradizionale “appalto pubblico” viene sostituito da altri istituti contrattuali atipici, quali il “project-financing”, il “global-service” o il “general-contractor”. E sono proprio questi nuovi istituti che consentono di riprodurre, nei servizi e lavori pubblici, la ragnatela di sub-affidamenti con i quali si scarica verso il basso la competizione, grazie ad un sistema di sub-relazioni privatistiche nelle quali le tutele sancite dalle norme sugli appalti pubblici vengono totalmente cancellate. In questi casi, infatti, il ragno grande sub-affida tutte le attività in un regime privatistico sottratto alle regole degli appalti pubblici e a quelle collegate sui subappalti e sulla tutela dei lavoratori.
La nuova tangentopoli
Se questi richiamati sommariamente sono i cambiamenti intervenuti nel contesto produttivo e di mercato, il pilastro dei corruttori (il sistema delle imprese di tangentopoli), oltre alle nuove condizioni soggettive (l’organizzazione post-fordista), si è anche adattato alle nuove condizioni di mercato e contrattuali, determinate dalle politiche di privatizzazione e/o liberalizzazione del cosiddetto stato post-keynesiano.
Nella stagione di Mani pulite, il mercato degli appalti aveva registrato un calo dei prezzi di affidamento stimabile intorno al 20-30 per cento in termini reali (il fenomeno del massimo ribasso più volte denunciato da molti), mentre anche nella gestione dei contratti di appalto i margini di revisione e aggiustamento degli stessi (il fenomeno vasto delle varianti degli anni precedenti alle indagini di Mani pulite) si sono pure ampiamente ridotti se nonazzerati. Il pilastro delle imprese, in questo nuovo contesto, ha trovato un nuovo equilibrio con gli altri pilastri del sistema della corruzione; la stessa triangolazione registra un equilibrio e dei pesi diversi rispetto al passato.
L’equilibrio, al di là della tipologia del rapporto illecito, si fonda su di un nuovo sistema di relazione degli imprenditori col pilastro dei tecnici, caratterizzato da un rapporto più diretto e con più peso dei tecnici rispetto a quello precedente. Un equilibrio garantito da un sistema di convenienze reciproche, fondato sulla totale assenza di controlli dei tecnici sulle imprese quando non scivola verso una vera e propria alleanza, fondata non più e non tanto sulla corruzione ma sulla garanzia della impunità nella gestione illegale dei fattori della produzione, per le imprese, e delle procedure, per i tecnici.
I tratti di illegalità che caratterizza questo nuovo equilibrio, sono favoriti e garantiti dalla sostanziale depenalizzazione di due reati tipici che erano collegati a quello della corruzione: il falso in bilancio (per gli imprenditori) e l’abuso di ufficio (per i tecnici).
Non solo, la demolizione e la frantumazione del pilastro dei partiti (il più colpito dal reato di corruzione ed oggi ormai privo di qualsiasi regola) ha spinto i mediatori (il pilastro dei tecnici) ad assumere un ruolo di protagonisti attivi nel rapporto con il mondo delle imprese, anche per proprio conto sostituendo o surrogando quello dei partiti.
D’altro canto anche questo sta a registrare le ripetute denunce del procuratore generale della Corte dei Conti in occasione della inaugurazione dell’anno giudiziario in questi ultimi anni: i reati contro la pubblica amministrazione aumentano, ma in questi sono sostanzialmente assenti i politici in senso stretto ed investono quasi esclusivamente i cosiddetti boiardi di Stato.
Di contro, la crisi dei partiti, e la totale rimozione e disapplicazione delle norme sulle incompatibilità e ineleggibilità, ha sollecitato una presenza più diretta del stesso mondo degli affari e dei tecnici nella politica e nelle istituzioni. Non di meno il clamoroso ed irrisolto tema del conflitto di interessi ai massimi vertici del governo del paese ha favorito, la rimozione del tema e la diffusione di questo fenomeno anche a livello locale. Di più, grazie ad un sistema dei partiti senza alcuna regola, il mondo degli affari, il pilastro delle imprese, e quello dei boiardi di stato, il pilastro degli intermediari, si sono fatti addirittura attori della politica, con imprenditori e tecnici che entrano direttamente nel sistema dei partiti e con essi invadono ed occupano le istituzioni.
Questo processo è stato sostenuto anche da altre straordinarie condizioni favorevoli determinate dai cambiamenti convulsi dei ruoli nella pubblica amministrazione; i cosiddetti processi (prescindendo da qualsiasi valutazione ideologica) di privatizzazione, dai contratti di lavoro dei managers pubblici alla privatizzazione senza liberalizzazione dei servizi pubblici o dei sistemi di affidamento e gestione dei contratti pubblici.
Un concentrato straordinario di queste condizioni, per i nuovi e più favorevoli equilibri collusivi o corruttivi, può essere ritrovato nella incredibile e incontrollata architettura contrattuale e finanziaria costruita per la realizzazione delle infrastrutture per l’Alta Velocità, il cosiddetto modello TAV.
Il modello TAV e la nuova tangentopoli
Il cosiddetto modello TAV compone in modo perverso i caratteri anomali di due nuovi istituti contrattuali: quelli del cosiddetto “project-financing”, garantito dalle risorse pubbliche al 100%, e quelli ancora più anomali del “contraente generale” introdotto con la legge obbiettivo per le grandi opere. Nel modello TAV, c’è una sorta di privatizzazione della committenza pubblica attraverso l’affidamento in concessione della progettazione, costruzione e gestione dell’opera pubblica ad una società di diritto privato (spa), ma con capitale tutto pubblico (TAV Spa appunto). E’ su questo concessionario che rimane il rischio della “gestione” e dunque del cosiddetto project-financing (debiti a babbo morto) necessario per la realizzazione. La Spa pubblica nel modello TAV serve solo per garantire al contraente generale (al privato) il pagamento del 100% del costo della progettazione e della costruzione e di mantenere per se (al pubblico) il rischio della gestione (i debiti futuri).
La attestazione clamorosa del carattere truffaldino(e molto costoso per le cassepubbliche) di questo modello contrattuale-finanziario è stata fornita con una norma contenuta in una legge dello stato. Nella legge finanziaria per il 2007 (comma 966 dell’unico articolo che la compone), grazie a quanto ci è stato imposto dall’UE con la procedura di infrazione per deficit eccessivo, sono emersi ben 13 miliardi di euro di debiti accumulati da Tav spa e Infrastrutture spa grazie, nascosti nei bilanci di queste società di diritto privato, che sono diventati debito pubblico a tutti gli effetti.
L’esempio del modello Tav è eclatante, ma ormai nemmeno il più importante, sia in qualità che in quantità, stante la diffusione delle società di diritto privato controllate o partecipate dalle Regioni e dagli enti locali.
In questo modello, però, diventa anche impossibile perseguire il reato di corruzione, venendo a mancare i presupposti per la sua contestazione. Il problema attiene alle qualifiche di “pubblico ufficiale” o di “incaricato di pubblico servizio”, che costituiscono la premessa per la contestazione dei reati contro la pubblica amministrazione. Se l’attribuzione di tali qualifiche risulta già problematica nel caso delle Spa, sia pure con capitale pubblico, nel caso del contraente generale siamo sicuramente in un contesto di esclusione. In questa condizione, i pilastri del sistema di tangentopoli possono scambiare tangenti e favori, senza alcuna possibilità, per chi volesse, o per chi potesse, di contestare un reato di corruzione o di concussione o anche solo un illecito amministrativo.
E’ proprio questo modello che oggi consente di realizzare affari sul filo della legalità, se non addirittura illeciti, fra i nuovi (vecchi e rivestiti) protagonisti del modello Tav (il sistema di tangentopoli dello stato post-keynesiano).
La diffusione del modello Tav
Negli ultimi 15 anni c’è stata una esplosione di società di diritto privato (s.r.l., s.p.a., s.c.a r.l., etc) controllate o partecipate dal pubblico, semplicemente incredibile, così come si sono definiti e diffusi nuovi istituti contrattuali atipici.
Da un contesto (quello della cosiddetta prima repubblica) nel quale lo Stato aveva Enti e Istituti pubblici controllati e regolati per legge(una decina) e gli Enti Locali gestivano alcuni servizi pubblici con aziende di diritto pubblico (qualche centinaio) regolate per legge, siamo passati ad un contesto che, pur in assenza di dati precisi, può essere così stimato:
oltre 1500 spa o srl controllate o partecipate direttamente o indirettamente dallo Stato;
oltre 12.000 spa o srl controllate o partecipate direttamente o indirettamente dalle Regioni e dagli Enti Locali;
un numero crescente di affidamenti con istituti contrattuali, diversi dal classico contratto di appalto, che privatizzano totalmente le relazioni nei contratti derivati, come avviene con il project-financing, il general-contractor e il global-service.
Stiamo parlando dunque di un numero semplicemente straordinario di società, e di contratti, che operano in un regime di diritto privato che sono fuori dalle regole e dal controllo della contabilità pubblica e nelle quali il ruolo ed i rapporti fra politici, tecnici e imprenditori si confondono e diventano sempre più intercambiabili e intercambiati.
La triangolazione tipica del sistema di tangentopoli è stata ampiamente sostituita da un sistema di relazioni e di convenienze più immediato e più complesso, nel quale gli illeciti corrono sul filo della illegalità e comunque sono molto più difficilmente contrastabili.
Di certo il reato di corruzione non rappresenta più quello che ha significato nelle indagini di Mani pulite (non è più contestabile), mentre il legislatore (il sistema dei partiti) ha provveduto a depenalizzare quelli di falso in bilancio e di abuso d’ufficio.
La pervasività delle mafie nel modello Tav
Non ho parlato di mafia. Volutamente, perché mi pare che da queste tesi abbozzate emerga un’evidente ed ovvio paradosso e cioè che proprio l’organizzazione mafiosa siaquella che si trova nelle condizioni più favorevoli possibili per partecipare a questa fuga dalle regole e ad un sistema di relazioni tendenzialmente illegale. Proprio per questo il contrasto delle Mafie diventa di fondamentale importanza, ma altrettanto essenziale diventa la sua collocazione in questo nuovo contesto.
Nella sua struttura complessa, la mafia, ed in particolare quella che Umberto Santino definisce la borghesia mafiosa, ha trovato un campo ideale di adattamento e di partecipazione o controllo diretto della imprenditoria, dei tecnici e dei politici. La mafia e la borghesia mafiosa trovano spazi straordinari nella frantumazione e fuga dalle regole delle imprese, nella irresponsabilità dei tecnici nella gestione delle risorse, nella presenza diffusa, confusa e mascherata, della partitocrazia nelle istituzioni e nelle spa collegate, con i partiti frantumati, assenti o addirittura rifiutati dalla società, vivi e vegeti e radicati solo nelle istituzioni e nelle spa lottizzate.
Il Partiti a-costituzionali come catalizzatori di illegalità
Le tesi che ho cercato di proporre, offrono un quadro non certo ottimista, ma è dalla conoscenza più puntuale di queste tendenze e di questo nuovo sistema di relazioni che, penso, occorra partire o ripartire per definire delle azioni di contrasto efficaci anche contro la criminalità organizzata.
L’illegallità o la fuga dalle regole, che caratterizzano i processi descritti, favoriscono e comunque hanno già determinato condizioni decisamente più favorevoli per chi con la illegalità ha un rapporto fondativo. Il contrasto della mafia e della corruzione però devenecessariamente re-inquadrare i protagonisti del sistema di tangentopoli in un contesto tutt’altro che immutato; per conoscere, legalizzare e rendere trasparente, soprattutto il sistema di relazioni:
fra partiti e istituzioni,
fra partiti e affari,
fra partiti e consenso,
fra partiti e mafia.
A partire, però, da una condizione essenziale. Se, infatti, per le istituzioni, per gli affari, per la formazione del consenso e per le mafie esiste un problema di adeguamento ed applicazione efficace delle regole (a volte anche eccessive), per i partiti esiste invece unproblema puro e semplice di che cos’è quello che la Costituzione indica come lo strumento fondamentale per la formazione del consenso e per il governo delle istituzioni.
Questo strumento fondamentale è oggi non solo privo di regole, ma non vi è nemmeno una sua benché minima definizione giuridica (come si costituisce, come vive, come si gestisce) a fronte di un suo potere ed una sua pervasività che non ha riscontro nella storia di nessun paese al mondo. L’attuazione dell’art. 49 della nostra costituzione è diventata oggi la condizione essenziale per restituire credibilità alla Politica e la condizione minima anche solo per poter delineare una politica di contrasto della corruzione e della criminalità organizzata.
Senza questa condizione, qualsiasi riforma elettorale (regole del consenso) o qualsiasi riforma della pubblica amministrazione (regole per i tecnici, i politici ed i rapporti coi privati) consegnerebbe comunque il governo dei processi ad un soggetto (il partito, i partiti di oggi) indefinito e privo di regole. Partiti che senza questa condizione, e dato il contesto descritto, sono strutturalmente orientati alla illegalità.
Le tesi proposte, pur nel nuovo contesto, ripropongono esattamente quella che “qualcuno” ha definito la “questione morale” del nostro Paese , non oggi ma addirittura proprio alla vigilia della esplosione del vecchio sistema di tangentopoli.
Con una semplice differenza. Venti anni fa quel qualcuno lo aveva identificato nel rischio del rapporto perverso fra partiti e istituzioni. La questione è rimasta tale e quale, ma il rischio è diventato realtà diffusa e alle istituzioni occupate ed usate si è aggiunta la gestione dei posti e degli affari nelle migliaia di spa pubbliche, in capo a dei partiti, questi partiti, assenti dalla politica, non più veicoli, come la Costituzione vorrebbe, ma ladri di democrazia. E non solo.

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